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市五届人大一次会议第1005号建议及办理情况的复函
发布时间:2018.08.03 | 浏览次数: 次 | 作者: | 作者单位:
关于推动检察机关办理公益诉讼
案件工作的建议
 
        2018年1月28日,在重庆市第五届人民代表大会第一次会议上,贺恒扬检察长所作的《重庆市人民检察院工作报告》中指出“今后五年,全市检察机关要深学笃用习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,紧紧围绕习近平总书记对重庆提出的“两点”“两地”定位和“四个扎实”要求,以保护国家利益和社会公共利益为核心使命,以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目标。”“对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域损害国家利益和社会公共利益的违法行为,依法开展公益诉讼” 。报告催人奋进,令人鼓舞。近年来,我市检察机关已依法开展公益诉讼,立案117件。其中,提起的千丈岩水库污染案已成功入选“全国十大环境公益诉讼典型案例”。
    一、现状及问题
    检察机关提起公益诉讼的类型有民事和行政之分,案件范围包括生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第一条第1款“人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼。”在具体的司法案件中,本代表通过调研发现,我市检察机关在公益诉讼工作中存在以下几个方面的困难和问题。
    (一)案件线索摸排面窄。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条第1款“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向人民法院提起行政公益诉讼。”之规定,人民检察院提起民事、行政公益诉讼的案件线索系“履行职责中发现”,包括批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责,但在实际操作过程中,由检察机关履职发现的案件线索少之又少,主要有以下几个原因:一是虽然人民检察院民事行政检察科对违法行使职权或者不作为的行政机关具有监督履职的职权,但尚未建立案件信息共享平台,人民检察院对于行政机关的职务行为不能做到实时跟踪,信息相对滞后。另外,审查内容也仅限于书面审查,实际取得的监督效果并不理想。二是行政公益诉讼的对象通常为一级政府或行政机关,人民检察院在公益诉讼线索摸排阶段有时会受到地方政府干扰和阻碍,或得不到当地政府的支持,公益诉讼工作将无法实质性开展。
    (二)调查取证工作困难。一是由于一些重大的环境污染案件在案发时污染程度的证据与事后污染调查的环境状况存在较大的差异,导致水污染、大气污染这类案件的取证和证据固定困难。如大型化工企业因超标排放大气污染物,被群众多次举报,环保部门也进行了处罚,但该企业间断性排放污染物,不易取证。加之检察机关公益诉讼前置程序的规定又限制了取证的及时性,使取证更加困难。二是生态公益诉讼的专业化程度极高,检察机关高度依赖专业机构的鉴定意见,但目前具有环境污染司法鉴定资格的鉴定机构较少,这直接影响了工作的开展。三是行政机关的配合度较低,很多案件需要行政机关相关的专业人员进行配合调取证据,但如果该行政机关就是案件的被起诉对象,那么调查取证工作可能直接进入“僵持化”状态。
    (三)办案队伍力量薄弱。近年来,民行检察职能的改革频繁,新增业务也较多,使得民行整体办案力量已严重不足。尤其是检察人员分类改革实行之后,一般基层检察机关的民行部门只有一两名员额检察官,实际办案人不增反降,案多人少的矛盾更加突出。面对公益诉讼这一崭新的改革试点任务,当前的民行检察队伍已不堪重负。检察机关提起公益诉讼作为一项全新的工作任务,涉及社会管理的方方面面、行政执法的各个环节,对检察人员的理论素养、业务能力等均提出了新的更高要求。试点实践表明,现有民行检察人员的业务素能与试点工作要求尚有一段距离,懂取证、会调查的人不多,多数民行检察人员在办案思维、知识储备、线索发现、调查取证、庭审应对等方面还不能完全适应试点工作的新要求,办案能力有待进一步提高。
    (四)程序性规定不明确。一是诉前程序操作规定不明晰。如前置程序规定的符合提起公益诉讼的机关或组织管辖地域界定不清。二是公益诉讼的启动标准仍然不明确。如环境污染要达到何种程度,造成多大损失才构成“可能损害社会公共利益”缺乏鉴定。三是一些具体操作规则有待明确,存在鉴定难、鉴定费用高等方面。
    二、建议意见
    检察机关应贯彻落实市委办公厅、市政府办公厅《关于支持检察机关提起公益诉讼工作的通知》精神,克服体制、机制障碍,针对公益诉讼出现的新情况、新问题,认真研判,制定相应的措施和办法,依法履行法律赋予的神圣职责,更好的指导辖区内各级人民检察院做好公益诉讼案件工作。
 
 
关于市五届人大一次会议第1005号建议
办理情况的复函
 
尊敬的唐波代表:
    您在市五届人大一次会议提出的“关于推动检察机关办理公益诉讼案件工作的建议”(第1005号)收悉,我院对此高度重视,经认真研究办理,现将办理情况答复如下:
    自2017年7月1日检察机关提起公益诉讼制度正式建立以来,在最高人民检察院和重庆市委的坚强领导和关心支持下,全市检察机关强化使命担当,加大工作力度,创新工作方法,全面推进公益诉讼工作,取得了一定成效。
    一是强化组织领导,全面部署推进全市各级检察院认真学习党的十九大精神和全国人大常委会修改“两法”的《决定》,切实落实市委陈敏尔书记“积极作为、认真履职,扎实有序实施检察机关提起公益诉讼制度”的批示精神和最高检对公益诉讼工作的一系列决策部署,提高政治站位和思想认识,把公益诉讼作为强化法律监督职能、服务社会发展的重要形式和有效途径。市检察院先后7次召开专题党组会和全市检察长工作会,研究部署公益诉讼工作,明确提出检察机关开展公益诉讼工作要紧紧围绕中心、服务大局,聚焦我市“三大攻坚战”“八项行动计划”决策部署,牢牢把握公益这个核心,坚持法律监督的宪法定位,坚持积极、审慎、适当原则,坚持依法规范监督,为我市环境资源、食品药品、国有财产等领域公益保护作出积极努力。全市各级检察院迅速行动,紧紧依靠党的领导,主动加强工作协调,专题研究推进本辖区公益诉讼工作。
    二是积极争取支持,健全工作机制。紧紧依靠、积极争取党委、政府的领导和支持,市委办公厅、市政府办公厅联合印发《关于支持检察机关提起公益诉讼工作的通知》,为检察机关推进公益诉讼工作指明了方向、提供了有力保障,部分区县党委、政府、人大出台加强检察机关提起公益诉讼工作的意见或决定,召集有关单位和部门召开专题联席会议,动员部署推进公益诉讼工作。把完善制度机制作为开展公益诉讼工作的重要保障,明确线索集中统一管理,全市各级院对发现的案件线索均建立台账,并层报市检察院实行统一管理,对线索推进的各环节实施监管督导;明确诉前检察建议上级院审批,基层院、分院拟发出诉前检察建议的案件,须报上一级院审批,从严把握检察建议质量;明确提起公益诉讼案件三级院把关审定,对拟提起诉讼的案件,统一层报市检察院审批,要求各级院严格审查案件的公益属性、法定范围、证据标准和行政机关对诉前建议的整改情况。在完善内部管理制度的同时,注重与审判机关、行政机关及公益组织的协作配合,主动走访有关单位,召开公益诉讼座谈会,会商公益诉讼协作机制。市检察院与市环保局、市国土局、市食药监局就联合会签三个协作意见达成共识。立足公益诉讼职能,积极参与“重庆市环境监管执法‘零容忍、出重拳’专项行动”和“生态环境损害赔偿制度改革试点工作”,与相关部门协力发挥公益保护职能。
    三是强化统筹攻坚,加大办案力度。按照市委陈敏尔书记“先抓准办好几个案件,营造良好氛围,实现良好开局”的指示精神和最高检的统一部署,全市检察机关把办理案件作为公益诉讼工作核心要务,强化统筹协调和指导督导,加大办案力度。市检察院组织召开了公益诉讼案件线索评估会,集中统一甄别案件线索,从中确定5件重点挂牌督办案件,发挥典型带动作用,并部署开展“公益诉讼攻坚月”活动,实现了诉前程序案件全覆盖和提起公益诉讼案件零的突破。截至今年3月底,全市检察机关共履职发现公益诉讼案件线索450件,立案227件;办理诉前程序案件156件,行政机关采纳建议纠正违法或履行职责68件,向人民法院提起诉讼1件。通过办理案件,督促治理恢复被污染的水库水源地面积2.25余万亩,整治违法排放废气和污染物企业30家,恢复被损毁国有林地和生态公益林60余亩,复垦被非法占用耕地270余亩,保护矿产资源总案值160余万元,督促查处销售假冒伪劣食品67吨,督促保护收回国有财产2100余万元,督促收缴国有土地使用权出让金1.51亿元。
   您在建议中提到检察机关公益诉讼工作存在案件线索摸排面窄、调查取证工作困难、办案队伍力量薄弱、程序性规定不明确等情况,确实是目前工作中比较突出的困难和问题,对此,我们采取了以下措施加以改进:一是加强工作调研,摸清问题底数。市检察院民行处专题学习了您的建议,对全市检察机关开展公益诉讼过程中遇到的困难和问题进行深入调研,摸清了问题底数。在充分调研的基础上,制定并下发了2018年全市民行检察工作要点,对您的建议进行了吸收采纳。二是召开全市公益诉讼工作“3·30”会议,强力统筹推进。市检察院确立了全市公益诉讼工作“3·30”年度会议制度,并于今年3月30日召开了首次会议,安排部署全市公益诉讼工作。贺恒扬检察长参加会议并作重要讲话,要求全市检察机关大力培育公益诉讼这个新的增长点,依法、积极、审慎、适当开展公益诉讼工作,服务好全市经济社会发展,保护好国家利益和社会公共利益。三是专项推动、专案带动,突出抓好案件办理。围绕长江流域、三峡库区生态环境保护,充分发挥检察一体化的制度优势,部署开展为期2年的“保护长江母亲河”公益诉讼专项行动,要求全市各级院针对区域特点和工作重点,把系统治理与专项行动相结合,明确主攻方向,深入摸排案件线索,办准办好一批有特色有影响的案件,确保专项行动取得实效,以专项行动全面带动公益诉讼工作健康发展。
    下一步,全市检察机关将认真贯彻落实市委、市政府《关于支持检察机关提起公益诉讼工作的通知》精神,努力克服体制、机制障碍,针对公益诉讼出现的新情况、新问题认真分析研判,依法履行宪法法律赋予的神圣职责,更加有力地推进公益诉讼工作,更加有效地保护国家利益和社会公共利益,更好地满足人民日益增长的美好生活需要。
    一是进一步提高认识,强化组织领导。深刻认识公益诉讼工作的重大意义,从检察事业长远发展的高度切实增强对公益诉讼工作的责任感和使命感,加大谋篇布局、统筹协调力度,把公益诉讼工作列为当前和今后一个时期业务工作的首要任务和“一把手工程”,按照最高检和重庆市委的统一领导和决策部署,积极稳妥、扎实有序推进全市公益诉讼工作。
    二是进一步争取支持,营造良好氛围。及时向当地党委、人大报告公益诉讼工作情况,最大限度地争取各方的重视和支持。主动加强与环保、水务、国土、食药监、林业、农业等行政机关的沟通协调,从认识上消除他们顾虑,从情理上争取他们理解,从法理上促进他们配合,更好地汇聚公益保护合力。加大公益诉讼的宣传力度,加强与新闻媒体的联系沟通,通过活动专访、开辟专栏、召开新闻发布会等多种方式,灵活运用“两微一端”等新媒体平台和其他传统媒体,广泛宣传检察机关公益诉讼职能,提升公益诉讼工作的社会认知度和社会影响力。
    三是进一步改进措施,加大办案力度。着力深入摸排案件线索,切实增强线索发现与评估能力,宽视野、多渠道挖掘,既注重从刑事案件中抓取线索,也注重从群众来信来访、控告申诉中寻找线索,并保持对社会舆论和新闻媒体报道的高度关注,注意从社会热点问题中发现线索,依托“两法衔接”平台等途径获取线索。树立公益诉讼工作“一盘棋”思维,强化民行与侦监、公诉、控申以及派驻检察室等部门的配合协作,注重在履行职责中发现公益诉讼案件线索。着力强化调查取证工作,在摸排案件线索的基础上全面做好调查取证,针对不同的案件类型确定调查的重点内容,充分利用现有的调查手段和制度资源,全面收集、固定好相关证据,为后续诉前程序和提起诉讼奠定良好基础。着力发挥诉前程序作用,在做好调查核实的基础上分析研判案件,对符合提起公益诉讼条件的案件积极履行诉前程序,发出一批有质量、有实效的诉前检察建议,积极推动相关主体主动保护公益,推动行政机关主动履职纠错。注重诉前检察建议质量,针对行政机关在履职中存在的问题提出具体、可操作性强的建议,同时抓好诉前程序的跟踪反馈,对于检察建议到期后仍不履职或者履职不到位的,及时采取后续措施,提前做好起诉准备。着力加大提起诉讼力度,对经过诉前程序,有关行政机关到期没有切实整改、有关社会组织没有提起公益诉讼的案件,逐案深入分析,准确把握起诉条件,补充完善证据材料,依法及时起诉一批有影响、有震动的公益诉讼案件,充分发挥提起诉讼的刚性作用。
    四是进一步加强协作,完善制度机制。完善外部协调机制,着力强化与国家监察机关的配合协作,建立健全违纪违法案件移送机制,形成党纪、政纪、法律的监督合力;与环保、食药监、国土等行政机关尽快会签协作意见,在线索发现与移送、调查取证、技术咨询、法律政策理解与适用等方面加强配合协作,建立行政公益诉讼工作联席会议制度。继续做好与人民法院的沟通协调,共同开展对案件管辖、移送和庭审程序、出庭规范等实务问题的探讨和研究,确保审判质量和效果。探索建立公益诉讼鉴定、检测、评估、专家辅助等机制,建立全市公益诉讼专家辅助人库。健全内部管理机制,加强民行、侦监、公诉、控申、案管等部门的配合协作,形成推进公益诉讼工作的内部合力,加大指导、督导力度,适时挂牌督办一批典型案件,示范带动全市案件办理。着力构建以“三统一”制度为核心的全市公益诉讼“一体化”工作机制,实现线索统一管理、案件统一审批、力量统一调度,科学设立“数量、质量、效果”相统一的全市公益诉讼工作考核评价体系,发挥考评体系对公益诉讼工作的导向、促进和规范作用。
    五是进一步提升素质,打造专业团队。全市各级院设立相对独立、固定的公益诉讼工作组织,承担办案、指导、指挥等职能。增加人员配备,充实公益诉讼专业队伍,在用好现有队伍的基础上,充实、引进具有行政法学、行政执法、行政审判、职侦、公诉、纪检监察等专业或业务背景的专门人才。建立全市公益诉讼人才库,充分发挥骨干人才的中坚带动作用,为全市公益诉讼办案力量统一调配提供保障。提升队伍专业化水平,强化办案实务能力培训,通过课堂培训、庭审观摩、案件演练等方式,加快提升公益诉讼案件办理能力。
    最后,再次衷心感谢您对检察工作的关注,您的监督就是对我们工作最大的支持。我们将真诚听取您的意见建议,进一步加强与您的沟通联系,切实将您的建议落到实处。
    此复函已经贺恒扬检察长审签,对以上答复您有什么意见,请通过填写回执及时反馈市人大常委会人代工委。
 
                                                           重庆市人民检察院
                                                             2018年4月25日
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